Україна продовжує розробку та запровадження ініціатив, спрямованих на забезпечення прозорості впливів на Уряд, а також на розширення можливостей для участі громадян у розробці державної політики. 20 червня 2024 року Верховна Рада України прийняла черговий закон, спрямований на досягнення цієї мети – Закон України «Про публічні консультації». 17 жовтня Закон підписано Президентом України. Закон набере чинності через 12 місяців після закінчення або скасування воєнного стану. Особливо цікаво розглянути нововведення у контексті іншого нещодавно прийнятого Закону – «Про лобіювання».

Сфера дії Закону

Прийнятий Закон України «Про публічні консультації» врегульовує питання проведення публічних консультацій суб’єктами таких консультацій з питань розроблення, формування та реалізації державної політики у відповідній сфері, вирішення питань місцевого значення шляхом підготовки проєктів програмних документів, нормативно-правових актів (далі – проєкти актів) для узгодження публічних та приватних інтересів.

Субʼєктами проведення таких консультацій є:

• народний депутат України, а також Комітет Верховної Ради України;
• Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади;
• орган влади Автономної Республіки Крим;
• орган місцевого самоврядування;
• державний колегіальний орган, що забезпечує формування та/або реалізує державну політику;
• Національний банк України;
• Інший державний орган під час виконання ним владнихповноважень відповідно до закону;
• підприємство, установа, організація, саморегулівна організація підчас виконання ними визначених законом владних повноважень.

При цьому, законом передбачена низка питань, на які не поширюються вимоги цього Закону (і, відповідно, не передбачається проведення публічних консультацій), до яких належать:

• суспільні відносини, пов’язані з: призначенням виборів та референдумів; внесенням місцевої ініціативи, проведенням громадських слухань, загальних зборів громадян; здійсненням заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, зокрема, в частині введення воєнного стану та оголошення мобілізації; забезпеченням здійснення зовнішньої політики;
• суспільні відносини, що виникають відповідно до Бюджетного кодексу України;
• підготовка проєкту акта: індивідуальної дії, організаційно-розпорядчого характеру; про утворення або припинення органу державної влади, дорадчих та консультативних органів, органів місцевого самоврядування; Центральної виборчої комісії з питань організації підготовки та проведення виборів і референдумів; що стосуються міжнародних договорів; щодо надання гуманітарної допомоги іноземним державам у зв’язку з ліквідацією наслідків стихійного лиха; у сфері державного регулювання ринків фінансових послуг; що містить директиви, вказівки і технічні завдання для участі делегацій у заходах міжнародного характеру;
• підготовка проєктів регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";
• підготовка проєктів актів у частині положень, що містять інформацію з обмеженим доступом відповідно до вимог законів України "Про інформацію", "Про доступ до публічної інформації".

Форми та особливості здійснення публічних консультацій

Статтею 9 Закону передбачено три можливих форми проведення публічних консультацій, які можуть використовуватись одночасно:

• електронні консультації, що здійснюються шляхом оприлюднення консультаційного документа на онлайн-платформі для публічних консультацій та/або на офіційному вебсайті суб’єкта проведення публічних консультацій щодо предмета консультацій;
• адресні консультації, що здійснюються шляхом надсилання заінтересованим сторонам консультаційного документа, проведення опитування, анкетування;
• публічні обговорення, шляхом проведення публічних заходів(засідань у формі круглих столів, слухань, конференцій, фокус-груп, зустрічей, інтернет-, відеоконференцій).

При цьому, обовʼязковими для всіх проєктів актів є електронні консультації. Адресні консультації проводяться додатково до електронних консультацій за рішенням суб’єкта проведення публічних консультацій для з’ясування позиції заінтересованих сторін щодо предмета публічних консультацій, зокрема в частині впливу на інтереси таких сторін. Що стосується публічних обговорень, така форма публічних консультацій застосовується обовʼязково у випадках, коли проєкт акта стосується:

• конституційних прав, свобод та обов’язків громадян;
• інтересів територіальних громад, здійснення повноважень органів місцевого самоврядування;
• запроваджується нове регулювання у певній сфері суспільних відносин, у зв’язку з чим у заінтересованих сторін виникають нові права або обов’язки, надаються пільги або встановлюються обмеження для цих сторін;
• питань фінансування, правового статусу, надання пільг чи встановлення обмежень для громадських об’єднань, професійних спілок або їх об’єднань, творчих спілок або їх об’єднань, благодійних, релігійних організацій, асоціацій органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, інших не підприємницьких товариств, суб’єктів господарювання, їх об’єднань, організацій роботодавців, їх об’єднань, саморегулівних організацій;
• визначення стратегічних цілей, пріоритетів і завдань у відповідній сфері державної політики, у вирішенні питань місцевого значення, зокрема, у проєктах державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішеннях щодо їх виконання;
• питань, що впливають на стан навколишнього природного середовища, екологічну, біологічну, генетичну безпеку.

Орган місцевого самоврядування проводить публічне обговорення акта, якщо він:

• стосується делегування повноважень органів місцевого самоврядування;
• передбачає надання пільг, переваг чи встановлення обмежень для окремих суб’єктів господарювання;
• стосується стратегічного плану розвитку територіальної громади та змін до нього;
• стосується символіки територіальної громади.

Строк проведення публічних консультацій обчислюється з дня оприлюднення консультаційного документа чи отримання заінтересованою стороною звернення суб’єкта проведення публічних консультацій (у разі проведення адресних консультацій), та встановлюється субʼєктом проведення публічних консультацій. Водночас, такий строк не може бути меншим за 15 днів, якщо інше не передбачено законом або міжнародними договорами України.

Порядок проведення публічних консультацій закріплені у статтях 7 (загальний порядок для всіх субʼєктів) та 8 (особливості публічнихконсультацій, що проводяться народними депутатами України). При цьому, законом передбачені особливості проведення таких консультацій народними депутатами як перед реєстрацією законопроєкту, так і після його реєстрації.

Розмежування з лобіюванням згідно з Законом України «Про лобіювання»

Варто зазначити, що не пізніше 1 січня 2025 року буде введений в дію ще один закон, спрямований на врегулювання відносин між суспільством та органами влади – Закон України «Про лобіювання». Беручи до уваги, що предметом лобіювання та предметом публічних консультацій може бути нормативно-правовий акт, важливо чітко розмежувати випадки, у яких застосовується той чи інший закон.

Засадничою відмінністю між регулюванням, встановленим двома згаданими законами є мета регулювання. Так, якщо Закон України «Про публічні консультації» спрямований на забезпечення доступу широкого кола громадськості до участі у формуванні державної політики та здійснення місцевого самоврядування, метою прийняття Закону України «Про лобіювання» було забезпечити прозорість комерційних впливів на прийняття державницьких рішень. Однією з ініціатив, що озвучувалась в рамках підготовки проєкту закону про лобіювання до другого читання, було виключення з поняття лобіювання випадків, коли ініціатором взаємодії є орган державної влади, проте така пропозиція не була підтримана у фінальній версії проєкту. Зважаючи на це, не можна розмежувати публічні консультації та лобіювання за ознакою того, хто є ініціатором звернення.

Так, предмет публічних консультацій визначений більш широко, як «питання, що виникло на етапі постановки проблеми, розроблення, формування чи реалізації державної політики у відповідній сфері, здійснення місцевого самоврядування (в тому числі на етапі обрання одного з альтернативних варіантів розв’язання проблеми, підготовки проєкту акта), щодо якого суб’єкт, що проводить публічні консультації, пропонує заінтересованим сторонам надати свої пропозиції під час публічних консультацій».

Більш широким є і коло субʼєктів, що можуть проводити публічні консультації порівняно з колом обʼєктів лобіювання, оскільки включає у себе не лише органи державної влади та місцевого самоврядування, а також підприємства, установи, організації, саморегулюванні організації під час виконання ними визначених законом владних повноважень.

Пунктом 15 частини другої статті 3 Закону України «Про лобіювання» передбачено, що не є лобіюванням участь відповідно до законодавства заінтересованих сторін у публічних консультаціях щодо проєктів нормативно-правових актів, крім випадків, коли така участь здійснюється суб’єктом лобіювання відповідно до договору про надання послуг з лобіювання. Тобто, у багатьох випадках ключовою ознакою для розмежування публічних консультацій та лобіювання буде безпосередньо субʼєкт, що бере участь у взаємодії з відповідним субʼєктом владних повноважень.

Так само як і предметом публічних консультацій, предметом лобіювання не можуть бути нормативно-правові акти щодо оголошення загальної або часткової мобілізації, введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану, оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань. Проте, інші обмеження є відмінними для здійснення лобіювання та публічних консультацій.

Що стосується обмежень участі у публічних консультаціях, закон не містить обмежень щодо участі у публічних консультаціях, проте містить обмеження щодо змісту пропозицій, які отримуються та опубліковуються в рамках публічних консультацій. Натомість, Закон України «Про лобіювання» навпаки, не обмежує субʼєктів лобіювання у змісті їх пропозицій, проте встановлює чіткі вимоги щодо того, хто може бути субʼєктом лобіювання.

ЗАСТЕРЕЖЕННЯ: Загальна інформація, надана в цьому інформаційному бюлетені, не є юридичною консультацією, не може вважатися юридичним джерелом і не може замінити пораду юриста, який ознайомився з фактами вашої справи. Надана інформація є точною на дату публікації, але візьміть до уваги, що законодавче регулювання постійно змінюється.